Yürütmenin Durdurulması Nedir? Şartları ve Süreç

Kısa Cevap

Yürütmenin durdurulması (YD), bir idari işleme karşı açılan davada, dava bitene kadar işlemin uygulanmasının mahkemece geçici olarak durdurulmasıdır. Çünkü dava açmak, işlemi kendiliğinden durdurmaz (2577 sayılı İYUK m.27/1). Mahkeme YD kararını, iki şartın birlikte gerçekleşmesi hâlinde verir: işlemin uygulanmasıyla telafisi güç veya imkânsız zarar doğması ve işlemin açıkça hukuka aykırı olması (m.27/2). Karar gerekçeli olmak ve kural olarak teminat karşılığında verilmek zorundadır; ret veya kabul kararına karşı yedi gün içinde itiraz edilebilir.

Bu Durumda mısınız?

• Bir idari işleme (yıkım, ceza, ruhsat iptali, atama/nakil vb.) karşı dava açtınız ya da açacaksınız.
• İşlem uygulanırsa geri dönüşü zor bir zarar doğacağından endişelisiniz.
• Dava açmanın işlemi durdurup durdurmadığını merak ediyorsunuz.
• YD talebinizin hangi şartlarda kabul edileceğini bilmiyorsunuz.
• YD talebiniz için teminat istenip istenmeyeceğini soruyorsunuz.
• YD isteminiz reddedildi ve ne yapabileceğinizi araştırıyorsunuz.

Yürütmenin durdurulması, iptal davasının en kritik aşamalarından biridir ve teknik gerekçelendirme ister; bir avukatla yürütülmesi önerilir.

Yürütmenin Durdurulması Nedir?

İptal davası çoğu zaman aylarca sürer. Bu sürede hukuka aykırı olabilecek bir işlemin uygulanması, dava kazanılsa bile giderilemeyecek zararlara yol açabilir (örneğin bir yapının yıkılması). İşte YD, davanın sonucunu beklerken bu geri dönülmez zararları önleyen geçici bir hukuki korumadır. YD’nin anayasal temeli de açıktır:

Anayasa m.125

İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir.

Dayandığı Kanun Maddeleri

Yürütmenin durdurulması kurumu iki maddede yaşar: verilme şartları ve itiraz İYUK m.27’de, kararın idareyi bağlaması ise m.28’dedir.

“Danıştayda veya idari mahkemelerde dava açılması dava edilen idari işlemin yürütülmesini durdurmaz.”

(İYUK m.27/1)

Şartların kendisi (telafisi güç zarar + açıkça hukuka aykırılık), gerekçe zorunluluğu, teminat, itiraz ve ikinci kez istem yasağı aşağıdaki bölümlerde kendi fıkra metinleriyle ayrı ayrı ele alınmıştır. Burada eksik kalan halka, kararın idare üzerindeki etkisidir:

Kararın idareyi bağlaması — m.28:

“Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez.”

(İYUK m.28/1)

İki usul ayrıntısı pratikte sık sorulur: yürütmenin durdurulmasına dair kararlar on beş gün içinde yazılıp imzalanır (m.27/9) ve bu dosyalar öncelikle incelenip karara bağlanır (m.27/8).

Dava Açmak İşlemi Durdurmaz

YD’yi anlamanın çıkış noktası şu kuraldır (maddenin tam metni):

2577 sayılı İYUK m.27/1

Danıştayda veya idari mahkemelerde dava açılması dava edilen idari işlemin yürütülmesini durdurmaz.

Yani salt dava açmak yetmez; işlemin uygulanmasını durdurmak istiyorsanız ayrıca yürütmenin durdurulmasını talep etmelisiniz. Bu talep genellikle iptal davası dilekçesiyle birlikte ileri sürülür.

İki Şartın Birlikte Gerçekleşmesi

Kanun, YD için iki şartı birlikte arar:

2577 sayılı İYUK m.27/2

Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler. Uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerin yürütülmesi, savunma alındıktan sonra yeniden karar verilmek üzere, idarenin savunması alınmaksızın da durdurulabilir.

İki şart şudur:

• Telafisi güç veya imkânsız zarar: İşlemin uygulanması, dava kazanılsa bile giderilemeyecek ya da güçlükle giderilebilecek bir zarar doğurmalıdır.
• Açık hukuka aykırılık: İşlem, ilk bakışta (henüz esas incelenmeden) açıkça hukuka aykırı görünmelidir.

Bu iki şart birlikte aranır; yalnızca biri varsa YD verilmez.

İdarenin Savunması ve Mahkemenin Ön İncelemesi

Kural olarak mahkeme, YD kararını davalı idarenin savunmasını aldıktan veya savunma süresi geçtikten sonra verir. Ancak uygulanmakla etkisi tükenecek işlemlerde (uygulandığında konusu kalmayacak işlemler), sonradan yeniden değerlendirilmek üzere, idarenin savunması alınmadan da yürütme durdurulabilir (m.27/2). Bu, geri dönülmez sonuçları önlemeye yönelik bir istisnadır.

Bunun tam tersi yönde de bir yetki tanınmıştır: mahkeme, dava dilekçesi ve ekli belgelerden talebin yerinde olmadığını anlarsa, idarenin savunmasını beklemeden de YD istemini reddedebilir.

2577 sayılı İYUK m.27/3

Dava dilekçesi ve eklerinden yürütmenin durdurulması isteminin yerinde olmadığı anlaşılırsa, davalı idarenin savunması alınmaksızın istem reddedilebilir.

Yani savunmasız karar verme yetkisi iki yönlü işleyebilir: uygulanmakla etkisi tükenecek işlemlerde savunmasız kabul, dilekçesi açıkça yetersizse savunmasız ret. Ancak savunmasız kabul her zaman geçicidir; savunma geldikten sonra mahkeme kararını yeniden değerlendirir.

Gerekçe Zorunluluğu

YD kararları gelişigüzel verilemez; kanun somut gerekçe arar:

2577 sayılı İYUK m.27/2

Yürütmenin durdurulması kararlarında idari işlemin hangi gerekçelerle hukuka açıkça aykırı olduğu ve işlemin uygulanması halinde doğacak telafisi güç veya imkânsız zararların neler olduğunun belirtilmesi zorunludur.

Bu nedenle YD dilekçesinde, işlemin neden açıkça hukuka aykırı olduğu ve uygulanması hâlinde hangi telafisi güç zararların doğacağı somut ve gerekçeli biçimde ortaya konmalıdır.

Kamu Görevlisi Atama ve Nakil İşlemleri

Kanun, memurlarla ilgili bazı işlemleri özel olarak düzenler:

2577 sayılı İYUK m.27/2 (ek cümle)

Ancak, kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, naklen atama, görev ve unvan değişikliği, geçici veya sürekli görevlendirmelere ilişkin idari işlemler, uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerden sayılmaz.

Yani atama/nakil gibi işlemler “uygulanmakla etkisi tükenen” işlem sayılmadığından, bunlarda YD kural olarak idarenin savunması alındıktan sonra değerlendirilir.

Teminat

YD kararı çoğu zaman idareyi (veya işlemden yararlanan üçüncü kişiyi) uygulamadan alıkoyduğundan, kanun bunu bir teminat kuralına bağlar:

2577 sayılı İYUK m.27/6

Yürütmenin durdurulması kararları teminat karşılığında verilir; ancak, durumun gereklerine göre teminat aranmayabilir. Taraflar arasında teminata ilişkin olarak çıkan anlaşmazlıklar, yürütmenin durdurulması hakkında karar veren daire, mahkeme veya hakim tarafından çözümlenir. İdareden ve adli yardımdan faydalanan kimselerden teminat alınmaz.

Yani teminat kuraldır, ama mahkemenin somut olayın gereklerine göre teminat aramama takdiri vardır. Davalı idareden ve adli yardımdan faydalanan kişilerden teminat alınmaz; teminata ilişkin uyuşmazlıkları da YD kararını veren mercinin kendisi çözer.

Yürütmenin Durdurulması Kararına İtiraz

YD hakkındaki karardan (kabul ya da ret) memnun olmayan taraf, kısa bir sürede, kanunda gösterilen mercie itiraz edebilir. Kanun, hangi mahkemenin kararına karşı hangi merciye gidileceğini ayrıntılı biçimde belirler: Danıştay dava dairelerince verilen kararlara karşı konusuna göre İdari veya Vergi Dava Daireleri Kurullarına, bölge idare mahkemesi kararlarına karşı en yakın bölge idare mahkemesine, idare ve vergi mahkemeleri ile tek hâkim tarafından verilen kararlara karşı ise bölge idare mahkemesine başvurulur; itiraz süresi kararın tebliğini izleyen günden itibaren yedi gündür ve bu yol bir defaya mahsus kullanılabilir:

2577 sayılı İYUK m.27/7

İtiraz edilen merciler, dosyanın kendisine gelişinden itibaren yedi gün içinde karar vermek zorundadır. İtiraz üzerine verilen kararlar kesindir.

Danıştay, itiraz üzerine verilen bu kararın kesinliğini kendi içtihadında da vurgular; itiraz merciinin kararına karşı ayrıca temyize gidilemez:

”… Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin itiraz mercii sıfatıyla verdiği karar kesin olup, anılan kararın, itiraz ya da temyiz yoluyla Dairemizce incelenme olanağının bulunmadığı açıktır.”

(Danıştay 2. Daire, E. 2022/2811, K. 2022/4020, T. 03.08.2022 — gönderilmesine)

Bu nedenle itiraz mercii kararı geldikten sonra dosyanın Danıştay’a “ikinci kez” taşınması mümkün değildir; itiraz hakkı yalnızca bir kez ve yalnızca ilk (asıl) YD kararına karşı kullanılabilir.

Danıştay aynı sonucu, kamu görevinden çıkarma işlemine karşı açılan bir davada da uygulamıştır:

“Bölge İdare Mahkemesi … İdare Dava Dairesinin itiraz mercii sıfatıyla verdiği bu karar kesin olup, 2577 sayılı Kanunun 27. maddesinin 7. fıkrası uyarınca temyiz yoluyla Dairemizce incelenmesi olanağının bulunmadığı”

(Danıştay 5. Daire, E. 2021/2387, K. 2021/1492, T. 26.05.2021)

Pratik sonuç: YD reddine yapılan itiraz da reddedilirse, o aşamada tüketilebilecek bir kanun yolu kalmaz. Dosya artık esastan yürür; hukuka aykırılık iddiası iptal kararıyla sonuçlanabilir ama işlem, dava sonuçlanana kadar uygulanmaya devam eder. Bu yüzden ilk YD dilekçesinin gerekçesi, sonradan telafi edilemeyecek kadar önemlidir.

Yürütmenin Durdurulması Kararının Bağlayıcılığı

YD kararı, davanın esasını çözmese de idare için bağlayıcı bir yargı kararıdır; idare bunu gecikmeksizin uygulamak zorundadır. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu bu bağlayıcılığı açıkça vurgular:

“İdari işlemlerin iptali ve yürütülmesinin durdurulması istemiyle açılan davalarda, yürütmenin durdurulması yolunda verilen tedbir niteliğindeki kararlar, tıpkı esasa ilişkin olarak verilen iptal kararları gibi, dava konusu idari işlemin hukuka aykırı olduğunu ortaya koyan, işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararlar doğmasını engelleyen, Anayasa ve 2577 sayılı Kanun gereğince, idarece, icaplarının gecikmeksizin yerine getirilmesi gereken yargısal bir karar niteliğindedir.”

(Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, E. 2021/3808, K. 2022/130, T. 24.01.2022 — bozma)

Kararda ayrıca, YD verilen bir işlemin dayanak alınarak tesis edilmiş başka idari işlemleri de hukuken sakatlayacağı vurgulanmıştır:

“Bu kapsamda, idari işlemler hakkında verilen iptal veya yürütmenin durdurulmasına ilişkin yargısal kararların, bu işlemler dayanak alınmak suretiyle tesis edilen, aralarında sebep-sonuç ilişkisi bulunan idari işlemleri de hukuken sakatlayacağı açıktır.”

(Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, E. 2021/3808, K. 2022/130, T. 24.01.2022 — bozma)

Somut olayda “Rezerv Yapı Alanı” ilanının yürütmesinin durdurulması, bu ilana dayanan acele kamulaştırma kararını da sebepsiz bırakmış ve o karar da hukuka aykırı bulunmuştur. Pratik karşılığı şudur: bir dayanak işlem hakkında alınan YD kararı, ona bağlı zincirdeki işlemler için de dayanak oluşturur. Zincirin her halkası için ayrı ayrı YD almak gerekmeyebilir.

Kararı Uygulamayan İdare: Otuz Gün, Tazminat ve Kişisel Sorumluluk

YD kararının bağlayıcılığı sadece ilkesel değildir; süreye ve yaptırıma bağlanmıştır. İdare, kararın gereğini gecikmeksizin yerine getirmek zorundadır ve bu süre hiçbir şekilde otuz günü geçemez (İYUK m.28/1). Danıştay bu ödevin anayasal temelini de hatırlatır:

“Anayasa’nın 138. maddesinin son fıkrasında, yasama ve yürütme organları ile idarenin, mahkeme kararlarına uymak zorunda olduğu, bu organlar ve idarenin mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremeyeceği ve bunların yerine getirilmesini geciktiremeyeceği kurala bağlanmış”

(Danıştay 13. Daire, E. 2013/2485, K. 2019/332, T. 12.02.2019)

Karar uygulanmazsa sonucu ağırdır. Danıştay, yargı kararına uymamayı sıradan bir kusur değil ağır hizmet kusuru sayar ve bunun ötesine geçerek işlemi yapan kamu görevlisinin kişisel kusuruna işaret eder:

“Bir kamu hizmetinin yürütülmesi sırasında, hukuk kurallarına ve yargı kararlarına uyulmaması hizmeti yürüten idarenin ağır hizmet kusuru işlediğini gösterir ve tazmin sorumluluğunu doğurur. Ancak, idare adına verilen kararlarla ortaya çıkan ve idarenin ağır hizmet kusuru olarak nitelendirilen “yargı kararını uygulamama” eyleminin, gerçekte bu konuda idare adına yetki kullanan kamu görevlilerinin kişisel kusurlarından doğduğu açıktır.”

(Danıştay 5. Daire, E. 2007/7369, K. 2008/3234, T. 03.06.2008)

Bu, YD kararını elinde tutan kişi için iki ayrı yol açar: idareye karşı tam yargı (tazminat) davası ve (kararı uygulamayan görevlinin kişisel kusuru söz konusuysa) o görevliye yönelen sorumluluk. Uygulamada izlenecek sıra, önce kararın gereğinin yazılı olarak istenmesi ve otuz günlük sürenin belgelenmesidir.

Sık Yapılan Hatalar

• Sadece dava açıp YD istememek. Dava açmak işlemi durdurmaz (m.27/1).
• Tek şartla yetinmek. Hem telafisi güç zarar hem açık hukuka aykırılık birlikte gerekir (m.27/2).
• Gerekçeyi somutlaştırmamak. Zararın ve hukuka aykırılığın somut anlatımı zorunludur (m.27/2).
• Teminatı hesaba katmamak. YD kararı kural olarak teminat karşılığında verilir; idareden ve adli yardımdan faydalananlardan teminat alınmaz (m.27/6).
• Aynı sebeple ikinci kez YD istemek. Kanun bunu açıkça yasaklar; yeni bir talep ancak farklı bir sebebe dayanabilir.
• İtiraz merciinin kararını temyiz etmeye çalışmak. İtiraz üzerine verilen karar kesindir (m.27/7); Danıştay bu kararları inceleyemez ve dosya gönderilse dahi sonuç doğmaz.
• YD kararı alındıktan sonra beklemek. İdare kararın gereğini en geç otuz gün içinde yerine getirmek zorundadır (m.28/1); süre işlerken talebin yazılı olarak yapılıp belgelenmesi, sonraki tazminat davasının temelini kurar.
• Zincirdeki her işlem için ayrı YD almaya çalışmak. Dayanak işlem hakkındaki YD kararı, ona sebep-sonuç bağıyla bağlı işlemleri de hukuken sakatlar.

2577 sayılı İYUK m.27/10

Aynı sebeplere dayanılarak ikinci kez yürütmenin durdurulması isteminde bulunulamaz.

• YD’yi esas karar sanmak. YD geçici bir tedbirdir; dava iptal/ret ile ayrıca sonuçlanır.
• İtiraz süresini ve kesinliğini kaçırmak. İtiraz süresi yedi gündür, bir defaya mahsustur ve itiraz üzerine verilen karar kesindir (m.27/7).

Özet

• Dava açmak işlemi durdurmaz; ayrıca yürütmenin durdurulması istenmelidir (m.27/1).
• YD, telafisi güç/imkânsız zarar ve açık hukuka aykırılık şartlarının birlikte gerçekleşmesiyle verilir (m.27/2, Anayasa m.125).
• Kural olarak idarenin savunması alındıktan sonra; etkisi tükenecek işlemlerde savunmasız da durdurulabilir, dilekçesi açıkça yetersizse savunmasız da reddedilebilir (m.27/2, m.27/3).
• YD kararları gerekçeli ve kural olarak teminat karşılığında verilir; idareden/adli yardımdan faydalanandan teminat alınmaz (m.27/2, m.27/6).
• Atama/nakil işlemleri etkisi tükenen işlemlerden sayılmaz (m.27/2); ret veya kabul kararına yedi gün içinde, bir defaya mahsus itiraz edilebilir ve itiraz üzerine verilen karar kesindir (m.27/7); YD kararı idareyi bağlar.

İlgili yazılar: İptal Davası Nedir? İdari İşlemin İptali ve Şartları · İdari Davada Dava Açma Süresi: 60 Gün Kuralı · İdari Yargı Nedir? İdare Mahkemesi, Danıştay ve Dava Türleri · İdari Para Cezasına İtiraz Nasıl Yapılır?