İdari İşlem Nedir? Unsurları, Özellikleri ve Türleri

İdari işlem, idarenin kamu gücüne dayanarak, ilgilinin rızasını aramadan ve tek yanlı irade açıklamasıyla kişilerin hukuki durumunu etkileyen işlemidir. Memur atamaları, disiplin cezaları, yönetmelikler ve idarenin bir başvuruyu reddetmesi idari işleme örnektir. İdari işlemin beş unsuru yetki, şekil, sebep, konu ve maksattır. İdari işlem bu yönlerden biriyle hukuka aykırıysa, menfaati ihlal edilen kişi işlemin iptali için idare mahkemesinde dava açabilir (İYUK m.2/1-a). İdarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır ve idari işlemlere karşı açılacak davalarda süre yazılı bildirim tarihinden başlar (Anayasa m.125).

1. İdari İşlem Nedir?

İdari işlem, idarenin hukuki sonuç doğurmaya yönelik irade açıklamasıdır. İdari işlemi özel hukuktaki işlemlerden ayıran, kamu gücüne dayanması ve ilgilinin rızası aranmadan onun hukuki durumunu değiştirebilmesidir. Bir kiracının kira sözleşmesini kurması iki tarafın iradesiyle olur; bir memurun başka bir ile atanması ise yalnız idarenin iradesiyle gerçekleşir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (İYUK), dava türlerini sayarken idari işlemi tanımlamaz. Kavramı iptal davasının konusu olarak kullanır ve idari işlemin hukuka aykırı olabileceği beş yönü sayar: yetki, şekil, sebep, konu ve maksat (İYUK m.2/1-a). Bu nedenle idari işlemin tanımı ve özellikleri idare hukuku öğretisinde geliştirilmiş kavramlardır; hukuki sonuçları ise Anayasa ve İYUK hükümlerinden çıkar.

İdari işlem yürütme görevinin bir parçasıdır. Yürütme yetkisi ve görevi Anayasa’ya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir (Anayasa m.8). İdare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir (Anayasa m.123). İdari işlem bu çerçevenin dışına çıktığında hukuka aykırı olur ve yargı denetimine konu olur (Anayasa m.125).

1.1. İdari İşlem Örnekleri

İdari işlem örnekleri kanun metinlerinde de görülür. Aşağıdaki işlemlerin her biri idarenin tek yanlı iradesiyle kişinin hukuki durumunu değiştirir:

• Atama ve nakil: Kamu görevlileri hakkında yapılan atama, naklen atama, görev ve unvan değişikliği ile geçici veya sürekli görevlendirmeler kanunda açıkça idari işlem olarak anılır (İYUK m.27/2).
• Disiplin cezası: Memurlara ve diğer kamu görevlilerine savunma hakkı tanınmadıkça disiplin cezası verilemez ve disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz (Anayasa m.129).
• Yönetmelik: Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların uygulanmasını sağlamak üzere yönetmelik çıkarabilir (Anayasa m.124). Yönetmelik, düzenleyici idari işlemdir.
• Başvurunun reddi: İdare bir başvuruyu açıkça reddedebileceği gibi otuz gün içinde cevap vermeyerek de reddetmiş sayılır (İYUK m.10/2). Her iki ret de dava konusu edilebilir.

2. İdari İşlemin Unsurları: Yetki, Şekil, Sebep, Konu ve Maksat

İdari işlemin unsurları beş tanedir: yetki, şekil, sebep, konu ve maksat. Kanun bu beş unsuru, iptal davasının açılabileceği hukuka aykırılık yönleri olarak sayar (İYUK m.2/1-a). Bir idari işlemin hukuka uygun olması için beş unsurun her birinin hukuka uygun olması gerekir; biri hukuka aykırıysa işlem iptal edilebilir.

Unsur	Ne anlama gelir	Hukuka aykırılığın görünümü
Yetki	İşlemi yapan makamın bu işlemi yapmaya kanunen yetkili olması	Kanunun başka makama verdiği yetkiyle işlem yapılması
Şekil	İşlemin kanunun öngördüğü usul ve biçime uygun yapılması	Zorunlu savunma alınmadan disiplin cezası verilmesi
Sebep	İşlemden önce var olan ve idareyi işleme götüren hukuki veya fiili durum	Ger­çek­leş­me­miş bir olaya dayanılması
Konu	İşlemin hukuk düzeninde doğurduğu sonuç	Kanunun izin vermediği bir sonucun doğurulması
Maksat	İşlemle ulaşılmak istenen amaç, yani kamu yararı	Yetkinin kanundaki amaç dışında kul­la­nıl­ması

İdari işlemin unsurlarına ilişkin hukuka aykırılık, iptal davasında dilekçenin sebepler bölümünü oluşturur. Beş unsurun iptal davasındaki kullanımı İptal Davası Nedir? yazısında da anlatılmıştır.

2.1. İdari İşlemin Yetki Unsuru

İdari işlemin yetki unsuru, işlemi yapan makamın o işlemi yapmaya hukuken yetkili olmasıdır. İdarede yetki kanundan doğar. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa’dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz (Anayasa m.6). İdarenin kuruluş ve görevleri de kanunla düzenlenir (Anayasa m.123). Bu nedenle bir idari işlemin hukuka uygunluğu incelenirken ilk soru, işlemi yapan makamın bu yetkiyi hangi kanun hükmünden aldığıdır.

İdari işlem, kanunun başka bir makama verdiği yetki kullanılarak yapılmışsa yetki yönünden hukuka aykırıdır.

2.2. İdari İşlemin Şekil Unsuru

İdari işlemin şekil unsuru, işlemin kanunun öngördüğü usul ve biçim kurallarına uygun yapılmasıdır. Şekil işlemin dış görünüşünü, usul ise işlem yapılırken izlenmesi gereken yolu ifade eder. Savunma alınması, gerekçe gösterilmesi ve işlemin yazılı olarak bildirilmesi bu unsura girer.

Anayasa bazı şekil kurallarını doğrudan koyar. Memurlara ve diğer kamu görevlilerine savunma hakkı tanınmadıkça disiplin cezası verilemez (Anayasa m.129). Devlet, işlemlerinde ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır (Anayasa m.40). Özel kanunlar da belirli işlemler için ayrıca usul kuralı öngörür.

2.3. İdari İşlemin Sebep Unsuru

İdari işlemin sebep unsuru, işlem yapılmadan önce var olan ve idareyi o işlemi yapmaya götüren hukuki veya fiili durumdur. Sebep işlemi yapanın tercihine bağlı değildir; nesnel bir olgudur. Bir memura disiplin cezası verilmişse sebep, memurun işlediği ileri sürülen disiplin suçudur. Bir ruhsat iptal edilmişse sebep, ruhsat koşullarının ortadan kalkmasıdır.

İdari işlem, dayanılan olay gerçekleşmemişse veya dayanılan sebep hukuka uygun değilse sebep yönünden hukuka aykırıdır. Sebep ile konu arasında sıkı bir bağ vardır: sebep, işlemin doğurduğu hukuki sonucun gerekçesidir.

2.4. İdari İşlemin Konu Unsuru

İdari işlemin konu unsuru, işlemin hukuk düzeninde meydana getirdiği değişiklik veya sonuçtur. Atama işleminin konusu kişinin göreve başlamasıdır; disiplin cezasının konusu kişiye uygulanan yaptırımdır. Özel hukukta taraflar işlemin konusunu geniş bir serbestlikle belirleyebilir. İdare ise bu serbestliğe sahip değildir: idari işlemin doğurabileceği sonuçlar önceden mevzuatla belirlenmiştir.

İdari işlem, kanunun o sebebe bağlamadığı bir sonucu doğuruyorsa konu yönünden hukuka aykırıdır. Kanunun öngörmediği bir yaptırımın uygulanması buna örnektir.

2.5. İdari İşlemin Maksat Unsuru

İdari işlemin maksat unsuru, işlemle ulaşılmak istenen amaçtır ve bu amaç her idari işlemde genel olarak kamu yararıdır. Kanun bir yetkiyi belirli bir amaç için vermişse, o yetki yalnız o amaç için kullanılabilir.

İdari işlem, kamu yararı dışında kişisel veya siyasi bir amaçla ya da kanunun öngördüğünden başka bir amaçla yapılmışsa maksat yönünden hukuka aykırıdır. Bu hâl yetki saptırması olarak adlandırılır. Belirli bir işlem için öngörülen usulün başka bir amaç için kullanılması ise usul saptırması olarak anılır ve o da maksat unsurundaki sakatlığa dayanır.

3. İdari İşlemin Özellikleri

İdari işlemin özellikleri, onu hem özel hukuk işlemlerinden hem de idarenin maddi eylemlerinden ayırır. Bu özelliklerin bir kısmı idare hukuku öğretisinde tanımlanmıştır; sonuçları ise Anayasa ve İYUK’ta düzenlenmiştir.

• Tek yanlılık: İdari işlem yalnız idarenin iradesiyle kurulur ve ilgilinin rızasına bağlı değildir. İdari sözleşmeyi idari işlemden ayıran özellik budur.
• İcrailik: İdari işlem kesin ve yürütülmesi gereken nitelikteyse başka bir makamın onayına gerek olmadan hukuki sonuç doğurur. İptal davasının konusu yalnız bu nitelikteki işlem olabilir ve mahkeme bunu ilk incelemede denetler (İYUK m.14/3-d). Bu niteliği taşımayan işleme karşı açılan dava reddedilir (İYUK m.15/1-b).
• Hukuka uygunluk karinesi ve kendiliğinden uygulanma: İdari işlem, iptal edilinceye kadar hukuka uygun sayılır ve idare onu bir mahkeme kararı almadan uygulayabilir. Bunun kanundaki sonucu, dava açılmasının dava edilen işlemin yürütülmesini durdurmamasıdır (İYUK m.27/1). Uygulama ancak yürütmenin durdurulması kararıyla durur; bu karar telafisi güç veya imkânsız zarar ile açık hukuka aykırılık şartları birlikte gerçekleşirse verilebilir (Anayasa m.125; İYUK m.27/2).
• Yargı denetimine tabi olma: İdarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır. Yargı yetkisi idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimiyle sınırlıdır ve yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz (Anayasa m.125).
• Yazılı bildirim: İdari işlemlere karşı açılacak davalarda süre yazılı bildirim tarihinden başlar (Anayasa m.125). İYUK da dava açma süresini yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen güne bağlar (İYUK m.7/2-a).

4. İdari İşlem Türleri

İdari işlem türleri farklı ölçütlere göre ayrılır. Uygulamada en çok sonuç doğuran ayrım, işlemin kime yöneldiğine göre yapılan düzenleyici işlem ve birel işlem ayrımıdır. İşlemin hukuki sonuç doğurup doğurmadığına göre yapılan kesin işlem ve hazırlık işlemi ayrımı ise işlemin dava konusu olup olamayacağını belirler.

4.1. İdari İşlem Türü: Düzenleyici ve Birel İşlemler

Düzenleyici işlem, sürekli, soyut, objektif ve genel durumları belirleyen işlemdir; belirli bir kişiye değil, koşulları taşıyan herkese uygulanır. Yönetmelik, düzenleyici işlemin en bilinen örneğidir (Anayasa m.124). Birel işlem ise belirli bir kişiye veya somut bir duruma yönelir: bir memurun ataması, bir ruhsatın verilmesi, bir disiplin cezası birel işlemdir.

Bu ayrım dava açma süresini etkiler. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi ilan tarihini izleyen günden başlar. Düzenleyici işlem kişiye uygulandığında ilgili, düzenleyici işleme, uygulama işlemine ya da ikisine birden dava açabilir. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması, ona dayanan işlemin iptaline engel değildir (İYUK m.7/4).

4.2. İdari İşlem Türü: Kesin İşlem ve Hazırlık İşlemi

Kesin işlem, idarenin son sözünü söylediği ve kişinin hukuki durumunda doğrudan sonuç doğuran işlemdir. Hazırlık işlemi ise kesin işlemin yapılması için ondan önce yapılan görüş, öneri ve iç yazışma gibi işlemlerdir. Hazırlık işlemleri kural olarak hukuki sonuç doğurmaya yönelik bir irade açıklaması içermez ve icrai nitelik taşımaz.

İptal davası yalnız kesin ve yürütülmesi gereken işleme karşı açılabilir (İYUK m.14/3-d). Hazırlık işlemine karşı açılan dava ilk incelemede reddedilir (İYUK m.15/1-b). Bu durumda asıl işlem yapılıp yazılı olarak bildirildiğinde dava süresi o bildirimden başlar (İYUK m.7/2-a).

4.3. İdari İşlem Türü: Zımni Ret

Zımni ret, idarenin sessiz kalmasının kanunla ret işlemi sayılmasıdır. İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlemin yapılması için idareye başvurabilir; otuz gün içinde cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır ve ilgili bu ret üzerine dava açabilir (İYUK m.10). Zımni ret de bir idari işlemdir ve iptal davasına konu olur. Süre hesabının ayrıntısı İdari Davada Dava Açma Süresi yazısındadır.

5. İdari İşlem ile İdari Eylem Arasındaki Fark

İdari işlem ile idari eylem arasındaki fark, irade açıklamasının varlığıdır. İdari işlem hukuki sonuç doğurmaya yönelik bir irade açıklamasıdır. İdari eylem ise idarenin maddi dünyada fiziksel etki doğuran fiil ve davranışlarıdır. Eylemde de bir hukuki sonuç doğabilir, ancak bu sonucu doğurmaya yönelik bir irade açıklaması yoktur.

Bu ayrım dava yolunu ve süresini değiştirir. İdari işleme karşı iptal davası, yazılı bildirimden itibaren dava açma süresi içinde doğrudan açılabilir (İYUK m.7). İdari eylemden hakkı ihlal edilen kişi ise dava açmadan önce eylemi yazılı bildirim üzerine veya başka suretle öğrendiği tarihten itibaren bir yıl ve her hâlde eylem tarihinden itibaren beş yıl içinde ilgili idareye başvurmak zorundadır (İYUK m.13/1).

	İdari işlem	İdari eylem
Niteliği	Hukuki sonuç doğurmaya yönelik irade açıklaması	Maddi dünyada etki doğuran fiil ve davranış
Açılan dava	İptal davası veya tam yargı davası (İYUK m.2/1-a, m.2/1-b)	Tam yargı davası (İYUK m.2/1-b)
Davadan önce idareye başvuru	İsteğe bağlı (İYUK m.11/1)	Zorunlu (İYUK m.13/1)
Süre	Yazılı bildirimi izleyen günden 60 gün, vergi mah­ke­me­sinde 30 gün (İYUK m.7)	Öğrenmeden itibaren 1 yıl, her hâlde eylemden itibaren 5 yıl içinde idareye başvuru (İYUK m.13/1)

İdari işlem, özel hukuk sözleşmesinden olduğu kadar idari sözleşmeden de ayrılır. İdari sözleşme iki tarafın iradesiyle kurulur; kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan idari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklar, iptal ve tam yargı davalarından ayrı bir dava türü olarak sayılmıştır (İYUK m.2/1-c).

6. İdari İşleme Karşı Başvuru Yolları

İdari işleme karşı başvuru yolu, işlemin türüne ve dayandığı kanuna göre değişir. Özel kanunda ayrı bir yol öngörülmemişse üç yol vardır: idareye başvuru, iptal davası ve tam yargı davası.

• İdareye başvuru (itiraz): İlgili, dava açmadan önce işlemin kaldırılmasını, geri alınmasını, değiştirilmesini veya yeni bir işlem yapılmasını üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapan makamdan, dava açma süresi içinde isteyebilir. Bu başvuru işlemeye başlamış dava açma süresini durdurur (İYUK m.11/1). İdare otuz gün içinde cevap vermezse istek reddedilmiş sayılır (İYUK m.11/2).
• İptal davası: Hukuka aykırı idari işlemin kaldırılması için açılır. Dava açma süresi, özel kanunda ayrı süre yoksa idare mahkemesinde ve Danıştay’da altmış gün, vergi mahkemesinde otuz gündür (İYUK m.7/1). Dilekçenin nasıl yazılacağı İdari İşlemin İptali Dava Dilekçesi yazısında anlatılmıştır.
• Tam yargı davası: İdari işlemden doğan zararın giderilmesi için açılır; iptal davasıyla birlikte veya iptal kararından sonra da açılabilir (İYUK m.12). Ayrıntısı Tam Yargı Davası Nedir? yazısındadır.

Her idari işleme karşı idare mahkemesine gidilmez. Kabahatler Kanunu kapsamındaki idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararına karşı, kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç on beş gün içinde sulh ceza mahkemesine başvurulur (Kabahatler Kanunu m.27/1). Aynı işlem kapsamında aynı kişi hakkında idari yargının görev alanına giren bir karar da verilmişse, idari yaptırım kararına ilişkin hukuka aykırılık iddiaları o işlemin iptali talebiyle birlikte idari yargıda görülür (Kabahatler Kanunu m.27/8).

7. İdari İşlemin Geri Alınması ve Kaldırılması

İdari işlemin geri alınması, idarenin bir işlemi yapıldığı tarihten itibaren doğurduğu sonuçlarla birlikte ortadan kaldırmasıdır. Geri alma geçmişe etkilidir ve sonucu bakımından mahkemenin iptal kararına benzer. İdari işlemin kaldırılması ise işlemi yalnız ileriye dönük olarak sona erdirir; işlemin o güne kadar doğurduğu sonuçlar yerinde kalır.

İYUK geri almayı ve kaldırmayı ilgilinin idareden isteyebileceği sonuçlar olarak anar: ilgili, dava açmadan önce işlemin kaldırılmasını veya geri alınmasını üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapan makamdan isteyebilir (İYUK m.11/1). İYUK, idarenin bir işlemi kendiliğinden hangi koşullarla ve ne zamana kadar geri alabileceğini düzenlemez. Bu koşullar işlemin dayandığı özel kanunda aranır.

Bu ayrım dava sırasında da sonuç doğurur: idare dava konusu işlemi geri alırsa işlem geçmişe etkili olarak ortadan kalkar; yalnız kaldırırsa işlemin o güne kadar doğurduğu sonuçlar yerinde kalır.

İdare hukukunun genel çerçevesi ve idari yargı mahkemeleri İdari Yargı Nedir? yazısında, iptal davasının şartları ve süreci İptal Davası Nedir? yazısında anlatılmıştır. İYUK’un madde metinleri İYUK sayfasındadır.