İdari Yargı Nedir? İdare Mahkemesi ve Danıştay Ne İş Yapar?

İdari yargı, idarenin eylem ve işlemlerinden doğan uyuşmazlıkları çözen yargı koludur. İdari yargının dayanağı Anayasa’dadır: idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır (Anayasa m.125). İdari yargıda Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemeleri görev yapar (2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.1). İdare ve vergi mahkemeleri ilk derece mahkemesidir, bölge idare mahkemeleri bu mahkemelerin kararlarına karşı istinaf başvurularını inceler (İYUK m.45/1), Danıştay ise son inceleme mercii ve belli davalarda ilk derece mahkemesidir (Anayasa m.155). İdari yargıda açılan başlıca davalar iptal davası ve tam yargı davasıdır (İYUK m.2/1). İdari yargı yalnız hukuka uygunluğu denetler; idarenin yerine geçip işlemin yerinde olup olmadığına karar veremez (İYUK m.2/2).

1. İdari Yargı Nedir?

İdari yargı, idarenin kamu gücüyle yaptığı eylem ve işlemlerin hukuka uygun olup olmadığını denetleyen yargı koludur. Belediyenin ruhsat iptali, bir kamu kurumunun atama işlemi veya bir bakanlığın yönetmeliği gibi tek taraflı idari işlemler bu denetime girer. İdarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır (Anayasa m.125).

İdari yargı, adli yargıdan ayrı mahkemeleri ve ayrı bir usul kanunu olan bir yargı koludur. Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinin görevine giren uyuşmazlıklar 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’ndaki usule tabidir (İYUK m.1/1). İYUK’un madde madde anlatımı için İYUK: İdari Yargılama Usulü Kanunu yazımıza bakabilirsiniz.

İdari yargıda yazılı yargılama usulü uygulanır ve inceleme evrak üzerinde yapılır (İYUK m.1/2). Bu nedenle idari yargıda dava, büyük ölçüde dilekçeler ve dosyaya konan belgeler üzerinden yürür. İdari yargıda mahkeme, bakmakta olduğu davaya ait her türlü incelemeyi kendiliğinden yapar ve gerekli gördüğü evrakın gönderilmesini taraflardan ve ilgili diğer yerlerden isteyebilir (İYUK m.20/1).

2. İdari Yargı Mahkemeleri Nelerdir?

İdari yargı mahkemeleri idare mahkemeleri, vergi mahkemeleri, bölge idare mahkemeleri ve Danıştay’dır (İYUK m.1/1). Bu mahkemeler üç kademede çalışır:

İdari yargı mahkemesi	Kademe	Ne yapar
İdare mahkemesi	İlk derece	İptal, tam yargı ve idari sözleşme davalarına bakar (2576 sayılı Kanun m.5)
Vergi mahkemesi	İlk derece	Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlere ilişkin davalara bakar (2576 sayılı Kanun m.6)
Bölge idare mahkemesi	İstinaf	İdare ve vergi mahkemesi kararlarına karşı istinaf baş­vu­ru­la­rını inceler (İYUK m.45)
Danıştay	Temyiz ve ilk derece	Kanunda sayılan davalarda temyiz incelemesi yapar, belli davalara ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar (Anayasa m.155)

Bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemeleri Adalet Bakanlığınca kurulur ve yargı çevreleri bölgelerin coğrafi durumu ile iş hacmi gözönünde tutularak belirlenir (2576 sayılı Kanun m.2/1). Bu mahkemelerin kurulması, kaldırılması ve yargı çevrelerinin değiştirilmesi Resmî Gazete’de yayımlanır (m.2/5).

2.1. İdari Yargıda İdare Mahkemesi Nedir, Hangi Davalara Bakar?

İdare mahkemesi, idari yargının genel görevli ilk derece mahkemesidir. İdare mahkemeleri; vergi mahkemelerinin görevine giren davalar ile ilk derecede Danıştay’da çözümlenecek davalar dışındaki iptal davalarına, tam yargı davalarına, tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri hariç kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan idari sözleşmelerden doğan davalara ve diğer kanunlarla verilen işlere bakar (2576 sayılı Kanun m.5/1).

Bu tanımdan çıkan sonuç şudur: idari yargıda bir davanın hangi mahkemede açılacağını belirlerken önce davanın vergi uyuşmazlığı olup olmadığına, sonra Danıştay’ın ilk derece görev listesine girip girmediğine bakılır. İki listeye de girmeyen idari dava idare mahkemesinde açılır.

2.2. İdari Yargıda Vergi Mahkemesi Hangi Davalara Bakar?

Vergi mahkemesi, idari yargının vergi uyuşmazlıklarına bakan ilk derece mahkemesidir. Vergi mahkemeleri; genel bütçeye, il özel idarelerine, belediyelere ve köylere ait vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümler ve bunların zam ve cezaları ile tarifelere ilişkin davalara ve bu konularda 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun’un uygulanmasına ilişkin davalara bakar (2576 sayılı Kanun m.6).

Vergi mahkemesinde dava açma süresi idare mahkemesinden kısadır: özel kanununda ayrı süre yoksa otuz gündür (İYUK m.7/1).

2.3. İdari Yargıda Bölge İdare Mahkemesi Nedir?

Bölge idare mahkemesi, idari yargının istinaf mahkemesidir. İdare ve vergi mahkemelerinin kararlarına karşı, kararın tebliğinden itibaren otuz gün içinde, mahkemenin bulunduğu yargı çevresindeki bölge idare mahkemesine istinaf yoluna başvurulabilir (İYUK m.45/1).

Bölge idare mahkemeleri başkanlık, başkanlar kurulu, daireler, bölge idare mahkemesi adalet komisyonu ve müdürlüklerden oluşur; her bölge idare mahkemesinde biri idare diğeri vergi olmak üzere en az iki daire bulunur (2576 sayılı Kanun m.3). Bölge idare mahkemesi, ilk derece kararını hukuka uygun bulmazsa istinaf başvurusunu kabul ederek kararı kaldırır ve işin esası hakkında yeniden karar verir (İYUK m.45/4).

3. İdari Yargıda Danıştay Nedir, Ne İş Yapar?

Danıştay, idari yargının en üst mahkemesidir. Danıştay, idari mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir; kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar (Anayasa m.155).

Danıştay’ın görevi yalnız dava görmek değildir. Anayasa’ya göre Danıştay davaları görmek, kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri hakkında iki ay içinde düşüncesini bildirmek, idari uyuşmazlıkları çözmek ve kanunla gösterilen diğer işleri yapmakla görevlidir (Anayasa m.155). Danıştay üyelerinin dörtte üçü Hâkimler ve Savcılar Kurulunca, dörtte biri Cumhurbaşkanınca seçilir (Anayasa m.155).

3.1. İdari Yargıda Danıştay Hangi Davalara İlk Derece Mahkemesi Olarak Bakar?

Danıştay’ın ilk derece görevi kanunla sınırlıdır. Danıştay ilk derece mahkemesi olarak şu işlemlere karşı açılan iptal ve tam yargı davalarına bakar (2575 sayılı Danıştay Kanunu m.24/1):

• Cumhurbaşkanı kararları.
• Cumhurbaşkanınca çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri dışındaki düzenleyici işlemler.
• Bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemler.
• Danıştay İdari Dairesince veya İdari İşler Kurulunca verilen kararlar üzerine uygulanan eylem ve işlemler.
• Birden çok idare veya vergi mahkemesinin yetki alanına giren işler.
• Danıştay Yüksek Disiplin Kurulu kararları ile bu Kurulun görev alanıyla ilgili Danıştay Başkanlığı işlemleri.

Danıştay ayrıca tahkim yolu öngörülmeyen kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan idari davalara ilk derecede bakar (m.24/1). Bu listeye girmeyen idari dava Danıştay’da değil, görevli idare veya vergi mahkemesinde açılır.

3.2. İdari Yargıda Danıştay’ın Temyiz Görevi

Danıştay’ın temyiz görevi her karar için açık değildir. Danıştay dava dairelerinin nihai kararları ile bölge idare mahkemelerinin kanunda sayılan davalar hakkında verdikleri kararlar, kararın tebliğinden itibaren otuz gün içinde Danıştay’da temyiz edilebilir (İYUK m.46/1). Bu listede örneğin düzenleyici işlemlere karşı açılan iptal davaları, belli bir meslekten, kamu görevinden veya öğrencilik statüsünden çıkarılma sonucunu doğuran işlemlere karşı açılan iptal davaları ve imar planları ile parselasyon işlemlerinden kaynaklanan davalar yer alır (m.46/1).

7589 sayılı Kanunla eklenen fıkraya göre, bu listede olmayan davalarda da bölge idare mahkemesinin istinaf incelemesinde ilk derece mahkemesi kararını kaldırması üzerine yeniden verdiği kararlar tebliğden itibaren otuz gün içinde Danıştay’da temyiz edilebilir; tek hâkimle görülen davalar ve fıkrada sayılan diğer işler bunun dışındadır (İYUK m.46/2). Temyiz dilekçesi, dosya aşamaları ve bozma kararı sonrası için Danıştay Temyiz Süresi, Dilekçesi ve Dosya Aşamaları yazımıza bakabilirsiniz.

Danıştay’ın temyiz mercii olarak görevi, bir hukuk kuralının uygulanmaması veya yanlış uygulanması şeklinde ortaya çıkan hukuka aykırılıkların denetimiyle sınırlıdır (2575 sayılı Kanun m.23/a).

4. İdari Yargıda Dava Türleri

İdari dava, idari yargı mercilerinde idarenin eylem veya işlemine karşı açılan davadır. İdari dava türleri İYUK’ta üç bent hâlinde sayılır (İYUK m.2/1):

4.1. İdari Yargıda İptal Davası

İptal davası, idari işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle, menfaati ihlal edilen kişi tarafından işlemin iptali için açılan davadır (İYUK m.2/1-a). İptal davasında mahkeme işlemi ortadan kaldırır; zararın ödenmesine hükmetmez. Ayrıntı için İptal Davası Nedir? yazımıza bakabilirsiniz.

4.2. İdari Yargıda Tam Yargı Davası

Tam yargı davası, idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan zarar gören kişinin açtığı davadır (İYUK m.2/1-b). Kanun metnindeki ifade, kişisel hakları doğrudan “muhtel olanlar”dır. Tam yargı davasının amacı zararın giderilmesidir. Ayrıntı için Tam Yargı Davası Nedir? yazımıza bakabilirsiniz.

4.3. İdari Yargıda İdari Sözleşme Davaları

İdari sözleşme davası, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmeden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davadır. Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar bu bendin dışındadır (İYUK m.2/1-c).

İdari yargıda bir davanın konusu idari işlemse ve bu işlemin önce ne olduğu belirlenmek isteniyorsa İdari İşlem Nedir? yazımız işlemin unsurlarını anlatır.

5. İdari Yargıda Yerindelik Denetimi Yasağı

İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler yerindelik denetimi yapamaz; yürütme görevinin kanunlarda ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremez (İYUK m.2/2). Aynı sınır Anayasa’da da yer alır: yargı yetkisi hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz (Anayasa m.125).

Bu sınırın uygulamadaki anlamı şudur: idari yargıda mahkeme işlemin hukuka aykırı olduğunu tespit edip işlemi iptal edebilir; ancak idarenin yerine geçerek hangi işlemin daha isabetli olacağına karar veremez ve yeni işlemi kendisi kuramaz. Davacı, dava dilekçesinde işlemin neden daha iyi yapılabileceğini değil, yetki, şekil, sebep, konu veya maksat yönünden hangi hukuka aykırılığı taşıdığını açıklamalıdır (İYUK m.2/1-a).

İYUK m.2’nin güncel hâli iki fıkradan oluşur; üçüncü fıkra 2/7/2018 tarihli KHK-703 ile yürürlükten kaldırılmıştır (İYUK m.2/3).

6. İdari Yargı ile Adli Yargı Arasındaki Fark

İdari yargı ile adli yargı arasındaki fark, uyuşmazlığın kaynağındadır. İdari yargı idarenin eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluğunu denetler (İYUK m.2); adli yargı ise kanunun idari yargıya bırakmadığı uyuşmazlıklara bakar. Karşı tarafın bir kamu kurumu olması tek başına idari yargıyı göstermez; belirleyici olan, talebin idarenin eylem veya işleminden mi doğduğudur (İYUK m.2/1).

Anayasa, adli ve idari yargı mercileri arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözümleme yetkisini Uyuşmazlık Mahkemesine vermiştir (Anayasa m.158). Uyuşmazlık Mahkemesi, adli ve idari yargı mercileri arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözmeye yetkili bağımsız bir yüksek mahkemedir (2247 sayılı Kanun m.1).

6.1. İdari Yargı mı, Adli Yargı mı? Aynı Olayda İki Ayrı Yol

İdari yargı ve adli yargı aynı olayda farklı talepler için birlikte açılabilir. Kamulaştırma bu ayrımın en açık örneğidir:

Talep	Yargı kolu	Süre ve dayanak
Kamu­laş­tırma işleminin iptali	İdari yargı	Mahkemece yapılan tebligat gününden itibaren otuz gün (2942 sayılı Kamu­laş­tırma Kanunu m.14)
Kamu­laş­tırma bel­ge­le­rin­deki maddi hataların düzel­til­mesi	Adli yargı (düzeltim davası)	Aynı otuz günlük süre (m.14)
Kamu­laş­tırma bedelinin tespiti ve taşınmazın idare adına tescili	Adli yargı (taşınmazın bulunduğu yer asliye hukuk mahkemesi)	Davayı idare açar (m.10)

Kamulaştırma işlemine karşı idari yargıda açılan davalar öncelikle görülür (m.14). Bu yolların ayrıntısı için Kamulaştırma Kararının İptali Davası ve Kamulaştırma Bedeli yazılarımıza bakabilirsiniz.

İkinci örnek idari para cezasıdır. İdari para cezası idarenin verdiği bir yaptırım olmasına rağmen, Kabahatler Kanunu idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararına karşı başvuru yolunu kural olarak sulh ceza mahkemesi olarak gösterir; başvuru süresi kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç on beş gündür (5326 sayılı Kabahatler Kanunu m.27/1). Ayrıntı için İdari Para Cezasına İtiraz yazımıza bakabilirsiniz.

6.2. İdari Yargıda Dava Yanlış Yargı Koluna Açılırsa Ne Olur?

İdari yargı merciine açılan dava adli yargının görevine giriyorsa idari mahkeme davayı reddeder. Konu idari yargının görevindeyse ama dava görevli veya yetkili olmayan idari mahkemeye açılmışsa mahkeme davayı görev veya yetki yönünden reddeder ve dosyayı görevli veya yetkili mahkemeye gönderir (İYUK m.15/1-a). Dilekçe görev ve yetki yönünden dava açıldıktan sonra yapılan ilk incelemede ele alınır (İYUK m.14/3-a).

Adli yargıda da yargı yolunun caiz olması bir dava şartıdır (6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu m.114/1-b). Mahkeme dava şartlarının bulunup bulunmadığını davanın her aşamasında kendiliğinden araştırır ve taraflar da dava şartı noksanlığını her zaman ileri sürebilir (HMK m.115/1). Bu nedenle yargı kolu dava açılmadan önce belirlenmelidir; yanlış yargı koluna açılan dava, esasa girilmeden usulden sonuçlanabilir.

7. İdari Yargıda Dava Nasıl Açılır?

İdari yargıda dava, Danıştay, idare mahkemesi veya vergi mahkemesi başkanlığına hitaben yazılmış imzalı dilekçeyle açılır (İYUK m.3/1). Dilekçede tarafların ve varsa vekillerinin kimlik ve adres bilgileri, davanın konusu ve sebepleri ile dayandığı deliller ve dava konusu idari işlemin yazılı bildirim tarihi gösterilir; tam yargı ve vergi davalarında uyuşmazlık konusu miktar da yazılır (İYUK m.3/2). Dava konusu kararın ve belgelerin asılları veya örnekleri dilekçeye eklenir (İYUK m.3/3). Dilekçe hazırlığı için İdari İşlemin İptali Dava Dilekçesi yazımıza bakabilirsiniz.

Dilekçe kaydedildikten sonra idari yargıda ilk inceleme yapılır. Dilekçe sırasıyla görev ve yetki, idari merci tecavüzü, ehliyet, davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, süre aşımı, husumet ve dilekçenin kanuna uygunluğu yönlerinden incelenir (İYUK m.14/3).

7.1. İdari Yargıda Dava Açma Süresi

İdari yargıda dava açma süresi, özel kanununda ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay’da ve idare mahkemelerinde altmış gün, vergi mahkemelerinde otuz gündür (İYUK m.7/1). İdari uyuşmazlıklarda süre, yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden başlar (İYUK m.7/2-a). Anayasa da idari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin yazılı bildirim tarihinden başladığını düzenler (Anayasa m.125).

İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi ilan tarihini izleyen günden başlar; bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer düzenleyici işlem veya uygulama işlemi ya da her ikisi aleyhine birden dava açabilir (İYUK m.7/4). Sürenin hesabı ve özel süreler için İdari Davada Dava Açma Süresi yazımıza bakabilirsiniz.

7.2. İdari Yargıda Yetkili Mahkeme

İdari yargıda yetkili mahkeme, kanunda veya özel kanunlarda başka bir kural yoksa dava konusu idari işlemi veya idari sözleşmeyi yapan idari merciin bulunduğu yerdeki idare mahkemesidir (İYUK m.32/1). İdari yargıda yetki kamu düzenindendir (İYUK m.32/2); bu nedenle mahkeme yetkiyi tarafların itirazını beklemeden inceler ve dava ilk incelemede yetki yönünden ele alınır (İYUK m.14/3-a).

7.3. İdari Yargıda Yürütmenin Durdurulması

İdari yargıda dava açılması, dava edilen idari işlemin yürütülmesini durdurmaz (İYUK m.27/1). İşlemin dava sürerken uygulanmaması için ayrıca yürütmenin durdurulması istenir. Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilir (İYUK m.27/2; Anayasa m.125). Ayrıntı için Yürütmenin Durdurulması Nedir? yazımıza bakabilirsiniz.

8. İdari Yargıda Kanun Yolları: İstinaf ve Temyiz

İdari yargıda kanun yolu iki kademelidir. İdare ve vergi mahkemelerinin kararlarına karşı, kararın tebliğinden itibaren otuz gün içinde bölge idare mahkemesine istinaf yoluna başvurulur (İYUK m.45/1). Kanunda gösterilen parasal sınırı geçmeyen bazı vergi davaları, tam yargı davaları ve iptal davaları hakkında verilen kararlar ise kesindir ve bunlara karşı istinaf yoluna başvurulamaz (m.45/1). Bu sınır kanunla değiştirilen bir tutar olduğundan başvuru tarihindeki metinden kontrol edilmelidir.

Bölge idare mahkemesinin kararına karşı Danıştay’da temyiz yolu ise yalnız İYUK m.46/1’de sayılan davalar için açıktır ve süresi kararın tebliğinden itibaren otuz gündür (İYUK m.46/1). İstinaf, temyizin şekil ve usullerine tabidir (İYUK m.45/2).